Объективный взгляд на частное партнерство

 

ЗАКОН — ВСЕМУ ГОЛОВА

Под государственно-частным партнерством (ГЧП) понимается привлечение частного инвестора к созданию или реконструкции объекта инфраструктуры, его техническому обслуживанию, а в ряде случаев – к его последующей эксплуатации с использованием для предоставления публичных услуг, с передачей или без такового созданного объекта в собственность публичного заказчика. Сегодня формируется практика применения механизмов ГЧП, включая развитие нормативно-правовой базы, внедрение регламентов и порядка по подготовке и реализации проектов ГЧП, развитие методической базы, формирование пула инвесторов и операторов и т. д. В части нормативно-правового регулирования сферы отношений сторон в рамках ГЧП действует ряд правовых актов, лишь фрагментарно регулирующих применение механизмов партнерства. В первую очередь это Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и принятые законы субъектов РФ о ГЧП. В условиях скудности нормативного регулирования данной сферы становится очевидным, что дальнейшее развитие идеи без нормативной базы, определяющей единый понятийный аппарат, четкие и прозрачные условия подготовки, реализацию и сопровождение проектов, сферу ответственности, права и обязанности частного и публичного партнеров, не представляется возможным. По результатам значительной работы, проделанной Правительством Российской Федерации, Государственной Думой, экспертным сообществом и представителями бизнеса, в апреле текущего года нижней палатой парламента в первом чтении был принят проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».

КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД

Многие эксперты обращают внимание на ряд недостатков текущей редакции проекта федерального закона о ГЧП. Первый из них касается конкурсной процедуры отбора частного партнера. В проекте федерального закона проведение конкурса на выбор частного партнера вводится императивной нормой. Вместе с тем, могут возникать обстоятельства, обусловливающие невозможность проведения конкурса, что также отражено в ряде действующих нормативных актов, связанных с государственным заказом. С учетом этого необходимо предусмотреть закрытый перечень случаев, при наступлении которых допускается заключение соглашения о ГЧП с частным партнером на внеконкурсной основе. Наряду с этим в законопроекте следует установить принципы выбора инвестора на всех уровнях государственного и муниципального управления. Они должны закреплять механизм проведения конкурсного отбора частного партнера, единый порядок размещения информации о процедурах и закрытый перечень документов, которые должны быть оформлены в течение проведения и по результатам проведения конкурса. Во-вторых, неоднократно отмечалась целесообразность разделения сферы регулирования закона о ГЧП и нового федерального закона о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, вступающего в силу с 2014 года. Названный федеральный закон регулирует отношения в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд в части планирования закупок, определения поставщиков, исполнения договоров на поставку товара, выполнение работы, оказание услуги. Логика данного правового акта основывается на повышении эффективности бюджетных расходов за счет конкуренции, в первую очередь ценовой, между теми, кто поставляет товары, работы, услуги для государственных нужд. ГЧП представляет собой, даже по сравнению с самыми крупными государственными и муниципальными заказами, более комплексный, более долгосрочный, затратный и сложный процесс, подразумевающий не только соинвестирование проекта со стороны частного инвестора, но и распределение рисков на всем периоде реализации проекта. С учетом перечисленных особенностей в новом законе о ГЧП важно определить разграничение между этими двумя сферами государственного регулирования.

РИСКИ ОЦЕНКИ

Обоснование государственным заказчиком целесообразности привлечения внебюджетных источников финансирования, как правило, имеет место на стадии завершения формирования концепции проекта и перехода к составлению технико-экономического обоснования. Сегодня утвержденная методика оценки эффективности привлечения внебюджетного финансирования отсутствует, как и единый порядок подготовки обоснования необходимости привлечения такого финансирования, необходимый перечень документов, подтверждающих обоснованность принятия решения о привлечении внебюджетного финансирования для реализации инфраструктурных проектов, классификаторы форм проектов ГЧП и так далее. Все это создает правовой вакуум, влечет значительные риски, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств, создает условия для развития коррупции, что крайне негативно сказывается на реализации проекта в последующем и не способствует конструктивному взаимодействию сторон в рамках действующего правового поля. В связи с этим после принятия законопроекта о ГЧП необходимо принять и соответствующие акты Правительства Российской Федерации. Подразумевается, что они утвердят методологию оценки эффективности проектов ГЧП, классификаторы его форм, типовые соглашения, порядок мониторинга реализуемых проектов, методологию управления и сопровождения проектов ГЧП, а также порядок формирования целенаправленных государственных программ повышения квалификации государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы в структурных подразделениях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в круг ведения которых входят вопросы ГЧП. К разработке проектов нормативных актов правительства целесообразно приступить уже сейчас, с тем чтобы данная работа велась в соответствии с проектируемым федеральным законом.

КТО ДАСТ ГАРАНТИИ?

Как правило, проект ГЧП связан с созданием крупных инфраструктурных объектов, которые требуют значительных организационных и временных затрат. Такие проекты чаще всего имеют важное социальное и, порой, политическое значение. Эти факторы могут создавать дополнительные риски для частного партнера, связанные в том числе с изменениями «правил игры» – действиями органов государственной власти, которые приводят к неспособности частного партнера обслуживать потребителей и получать доход. Это могут быть мероприятия, которые приостанавливают или досрочно прекращают контракт, приводят к наложению штрафов или введению в действие инструкций, уменьшающих доход, ограничивающих способность получать платежи за использование объекта (например, в автодорожных концессиях). Наличие гарантий государства по поддержке проектов ГЧП, его готовность и способность обеспечивать компенсацию за политические и законодательные риски – ключевые вопросы для частных инвесторов, особенно если речь идет об иностранных компаниях. Прежде всего, гарантии должны работать в ситуациях, когда существуют неблагоприятные для частного партнера изменения законодательства, технических регламентов, санитарных норм и правил и требований, увеличивающие совокупную налоговую нагрузку на инвестора и объем издержек, а следовательно, снижающие расчетную коммерческую эффективность проекта. На текущий момент в условиях отсутствия единой нормативной базы в сфере государственно-частного партнерства российское законодательство не имеет специального раздела, устанавливающего гарантии инвестору в проектах ГЧП. Такие нормы содержатся только в отдельных федеральных законах и подзаконных актах, которые регулируют соответствующие сферы экономической деятельности. Среди них федеральный закон об иностранных инвестициях, федеральный закон об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, законодательство Российской Федерации об особых экономических зонах, о концессионных соглашениях. Таким образом, крайне важной является задача закрепления возможности согласованной корректировки соглашения о ГЧП при возникновении неблагоприятных изменений в регулирующих актах государственных органов, механизма компенсации государством (а также – ее источника) частному партнеру выпадающей части дохода, которая образовалась в связи с такими изменениями.

КВАЛИФИЦИРОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В настоящее время в российской практике механизм страхования рисков частного партнера развит достаточно слабо. Вместе с тем, в контексте проектов государственно-частного партнерства страхование рисков играет очень важную роль, выступая гарантией возврата недополученного дохода инвестора при наступлении неблагоприятных факторов. Требование включения в соглашение о ГЧП страхования риска в качестве одного из условий реализации проекта государственно-частного партнерства может быть предусмотрено проектом федерального закона. Еще одна трудность состоит в том, что сегодня российский рынок ГЧП фактически не имеет операторов – компаний, профессионально управляющих в рамках проекта ГЧП созданным и введенным в эксплуатацию имущественным комплексом. Отсутствие оператора создает дополнительные риски эффективного управления созданным имуществом и в конечном счете влияет на социальную и экономическую эффективность проекта и качество замещаемой частным инвестором государственной услуги. Очевидно, стоит предусмотреть в проекте федерального закона требование к наличию в составе квалификаций претендента на заключение соглашения о ГЧП документов, подтверждающих уровень компетенции по управлению инфраструктурными объектами, либо подписанного соглашения с профессиональной управляющей компанией, которая бы взяла на себя функционал управления такими объектами в будущем. Вероятно, это основные, но, конечно, не все замечания, высказанные экспертным сообществом после принятия федерального закона об основах ГЧП в первом чтении. При этом, помимо законодательных ограничений, существует ряд других барьеров, препятствующих развитию ГЧП в России. Ключевым среди них является недостаток компетенций со стороны государственного и муниципального заказчика.

В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОГО РЕШЕНИЯ

Одним из наиболее значимых факторов успешной реализации проекта ГЧП является четкое и грамотное формулирование государственным заказчиком требований к проекту ГЧП и ожидаемых результатов, то есть подготовка технического задания и концепции проекта. При подготовке решения о реализации проекта необходимо провести объективную оценку «окружающей среды» – наличия сетей инженерно-технического обеспечения, электроснабжения, условий подключения, провести оценку временных затрат, связанных с получением необходимых разрешительных и правоустанавливающих документов, прохождением государственных экспертиз и согласованием регламентов. С учетом сложности и комплексного характера проектов ГЧП необходимо проведение детального исследования по техническим, юридическим, финансовым аспектам его реализации. К данной работе привлекаются консультанты, обладающие необходимым уровнем компетенции в сфере инвестиционного проектирования. Вместе с тем, даже при наличии всех необходимых исследований, подготовленных высококлассными специалистами, при принятии решения о целесообразности реализации проекта ГЧП необходима их корректная интерпретация с учетом специфических социально-экономических условий той или иной территории. Процесс интерпретации требует наличия компетентных участников проекта – государственного заказчика, кредитных учреждений, инвестора, консультантов, поэтому крайне важным является наличие координационного центра компетенций, который обеспечивает предоставление полного спектра услуг – начиная с анализа существующей нормативной правовой базы и заканчивая привлечением источников финансирования проекта.

ВЫГОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

Сейчас особенно популярными становятся контракты жизненного цикла – соглашения, по которым частный партнер создает или реконструирует объект инфраструктуры за счет собственных и привлеченных средств и поддерживает объект в надлежащем состоянии в течение определенного срока («жизненного цикла» проекта), а публичный партнер выплачивает частному партнеру плату за доступность объекта после ввода в эксплуатацию. Контракты жизненного цикла (КЖЦ) – принципиально новая схема государственно-частного партнерства, активно применяющаяся в Европе в течение последних двух десятилетий. КЖЦ представляет собой систему долгосрочных договорных отношений между государственным и частным партнерами для реализации проектов развития инфраструктуры, которые предполагают привлечение заемного финансирования. Мировая практика показывает, что модель КЖЦ наиболее востребована в проектах создания объектов транспортной инфраструктуры, дорожного строительства. Самыми яркими примерами являются проекты, реализованные в Финляндии, Дании, Великобритании, Нидерландах. Привязка финансирования расходов по проектам государственно-частного партнерства к статье расходов бюджета и взаимодействие с органами государственной власти обеспечивают стабильную доходность частного партнера на долгосрочной основе. При этом Федеральный закон «О концессионных соглашениях» дополнительно позволяет указать в качестве условия концессионного соглашения гарантию минимальной доходности концессионера. Выпуск ипотечных и концессионных облигаций на цели финансирования проектов ГЧП позволяет привлекать средства пенсионных фондов по годовым процентным ставкам, более низким, чем ставки по банковским кредитам. Сотрудничество с органами государственной власти на основе долгосрочных договоров, отсутствие требований по залогу, более длительные сроки и низкие процентные ставки обеспечивают проектам ГЧП меньшие риски и высокую привлекательность. Все это говорит об огромном потенциале применения различных форм государственно-частного партнерства в российской экономике.

Индивидуальный подход

Важным моментом при подготовке проектов ГЧП является выбор оптимальной модели государственно-частного партнерства, который зависит от сферы реализации проекта и его специфики. К примеру, в сфере водопроводно-коммунального и теплоэнергетического хозяйства наиболее приемлемо использование механизма создания SPV – специальной проектной компании. А для объектов социальной инфраструктуры оптимальные механизмы государственно-частного партнерства – это концессионное соглашение либо соглашение о ГЧП с условием долгосрочной аренды объекта публичным партнером.

В чем польза?

Сегодня для частных компаний участие в проектах ГЧП становится все более выгодным с точки зрения категории «риск – доход» и понятным в отношении «правил игры». Участие в проектах государственно-частного партнерства обеспечивает частному инвестору ряд преимуществ относительно стандартных инвестиционных проектов, среди которых:

• стабильная доходность;
• привлечение более дешевых заемных средств;
• снижение рисков проекта;
• более длительные сроки проектов;
• дополнительные возможности для рефинансирования.