Эксклюзив

Поправки в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе»: закручивают гайки или берегут казну?

 

29 июня 2015 года приняты поправки в Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – 275-ФЗ). Принятая редакция принципиально отличается от предыдущей и предусматривает ужесточение мер государственного контроля в сфере государственного оборонного заказа (ГОЗ). Она существенно повлияет на хозяйственную деятельность предприятий, сроки заключения государственных контрактов, сроки их исполнения и цену продукции по ГОЗ.

УЧЕТ И КОНТРОЛЬ

Новый 275-ФЗ предлагает создать межведомственную систему контроля над использованием бюджетных средств при размещении и выполнении ГОЗ. В рамках указанной системы предполагается создать институт уполномоченных банков, через которые будут проходить все расчеты по ГОЗ. По каждому государственному контракту указанные банки будут открывать головным исполнителям и исполнителям любого уровня отдельные банковские счета.

Для контроля над движением денежных средств по отдельным счетам вводятся понятия:

  • «сопровождаемая сделка» – государственный контракт, а также совокупность всех контрактов в рамках кооперации в целях его исполнения;
  • «идентификатор государственного контракта» – уникальный номер, присваиваемый конкретному государственному контракту, который необходимо будет указывать во всех контрактах, заключенных для исполнения государственного контракта, а также в банковских платежных документах при осуществлении расчетов по ГОЗ в рамках всей кооперации.

Использование отдельного счета предполагает ограничения на списание денежных средств с него. Принятая редакция обязывает головного исполнителя вести реестр всей кооперации в рамках каждой сопровождаемой сделки, в том числе собирать информацию о заключенных исполнителями контрактах и осуществляемых расчетах. Также новым 275-ФЗ предполагается создание единой информационной системы о расчетах по ГОЗ, которая будет находиться в ведении Минобороны России и содержать совокупность информации о расчетах. Установлены новые права и обязанности государственного заказчика, головного исполнителя, исполнителя, уполномоченного банка и федерального органа в области обороны в сфере ГОЗ. Федеральному органу в области обороны и государственным заказчикам в целях исполнения обязанностей по контролю за целевым использованием бюджетных ассигнований на оплату поставок по ГОЗ будет предоставлено право доступа к информации налоговых органов, таможенных органов, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и кредитных организаций, которая содержит налоговую, банковскую, служебную и коммерческую тайну, а также персональные данные. Государственному заказчику предоставлено право получать из федерального бюджета денежные средства в размере сумм, которые были уплачены головными исполнителями или исполнителями в федеральный бюджет в виде штрафов за нарушения законодательства в сфере ГОЗ. Введен порядок рассмотрения дел о нарушениях в сфере ГОЗ с описанием функций, полномочий, прав работников контролирующего органа, порядка проведения проверок и истребования документов при их проведении, порядка оформления результатов проверок, а также порядка создания и деятельности комиссии по рассмотрению дел о нарушении законодательства в сфере ГОЗ.

Также вводится состав административного правонарушения:

  • за нарушение должностным лицом головного исполнителя или исполнителя срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) для государственных нужд по ГОЗ, в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования, предусмотренного государственным контрактом или контрактом;
  • за ликвидацию или перепрофилирование головным исполнителем без согласования с государственным заказчиком производственных мощностей, обеспечивающих поставки продукции по ГОЗ;
  • за действия (бездействие) головного исполнителя или исполнителя, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции по ГОЗ, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта по ГОЗ;
  • за включение головным исполнителем или исполнителем в себестоимость продукции по ГОЗ затрат, не относящихся к производству такой продукции;
  • за совершение уполномоченным банком операций по счету, открытому головному исполнителю или исполнителю для осуществления расчетов по ГОЗ, проведение которых по такому счету не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере ГОЗ;
  • за воспрепятствование осуществлению законной деятельности должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере ГОЗ, или должностных лиц его территориальных органов по проведению проверок или уклонение от проверок. Предлагается ввести новый вид административного штрафа для юридических лиц – в двукратном размере суммы включенных в себестоимость продукции по ГОЗ затрат, не относящихся к производству такой продукции.

РЕЕСТР КООПЕРАЦИИ, КАК ГОЛОВНАЯ БОЛЬ

Более подробно остановимся на принятых поправках и определим возможные риски для предприятий ОПК. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» головной исполнитель определяет состав исполнителей, обосновывает с их участием цену на продукцию по ГОЗ, сроки и условия финансирования, в том числе авансирования поставок такой продукции. Это позволяет головному исполнителю включать на этапе обоснования цены государственного контракта в состав исполнителей организации, с которыми только планируется заключение контракта. Новая редакция 275-ФЗ возлагает на головного исполнителя обязанность по ведению реестра кооперации и его актуализации с использованием идентификатора контракта в рамках одного государственного контракта. Если у предприятия несколько государственных контрактов, то необходимо будет вести несколько реестров кооперации. Порядок ведения реестра кооперации и его актуализации определяет Правительство РФ.

Головной исполнитель – это юридическое лицо, заключившее государственный контракт с государственным заказчиком (ст. 3 закона № 275-ФЗ). А в соответствии с п. 3 ст. 1 новой редакции исполнителем, участвующим в поставках продукции по ГОЗ, будет являться лицо, входящее в кооперацию и заключившее контракт с головным исполнителем или исполнителем.

Однако реестр кооперации – это информация об исполнителях, входящих в кооперацию головного исполнителя, при этом в кооперацию головного исполнителя входят головной исполнитель, заключающий государственный контракт с государственным заказчиком, и исполнители, заключающие контракты с головным исполнителем или исполнителями. Понятия «головной исполнитель, заключающий государственный контракт» и «исполнители, заключающие контракты», не имеющие конкретного определения, создадут внутренние противоречия положений принятого закона и позволят требовать включения в реестр кооперации организаций, которые еще не заключили контракты с головным исполнителем или исполнителем.

Кооперация первого уровня может включать сотни предприятий, а каждый последующий уровень кооперации может увеличивать перечень предприятий на порядок. В таких условиях корректное ведение реестра кооперации головным исполнителем выглядит нереализуемым, особенно при наличии договорных отношений у головного исполнителя только со своими исполнителями. Обязанность по ведению реестра кооперации без законодательно установленных ограничений по уровню кооперации потребует существенного увеличения расходов головного исполнителя, которые в конечном итоге приведут к удорожанию продукции по ГОЗ.

 

Новая редакция 275-ФЗ дополнена главой 3.1 «Банковское сопровождение». П. 3 ст. 1 определены понятия:

  • «отдельный счет» – счет, открытый головному исполнителю, исполнителю в уполномоченном банке для осуществления расчетов по ГОЗ в соответствии с условиями государственного контракта, каждого контракта в рамках одной сопровождаемой сделки;
  • «банковское сопровождение сопровождаемой сделки» – осуществление уполномоченным банком в рамках сопровождаемой сделки мониторинга расчетов, контроля распоряжений, передачи данных, предоставления информации и совершения иных действий. При этом законом установлено, что банковское сопровождение будет осуществляться уполномоченным банком безвозмездно.

В соответствии с п. 3 ст. 1 головной исполнитель выбирает уполномоченный банк, а исполнители открывают отдельные счета на каждый государственный контракт и контракт в уполномоченном банке, выбранном головным исполнителем. Так, Минобороны РФ заключает ежегодно тысячи государственных контрактов. Предприятиям промышленности необходимо будет открыть и обслуживать сотни тысяч отдельных банковских счетов. При этом в понятие «банковское сопровождение сопровождаемой сделки» не входит открытие и обслуживание отдельных счетов. Соответственно, указанные действия будут осуществляться уполномоченными банками за плату, что в конечном итоге приведет к увеличению стоимости продукции по ГОЗ.

Исполнители по ГОЗ участвуют не только в ГОЗ, они имеют другие отношения и обязательства перед неуполномоченными банками по кредитным договорам. Требование к исполнителям об открытии счетов в уполномоченном банке, выбранном головным исполнителем, поставит исполнителя перед выбором: или погасить все кредиты перед неуполномоченным банком и кредитоваться в уполномоченном банке или отказаться от поставок продукции по ГОЗ. В первом случае это приведет к удорожанию стоимости услуг банков из-за отсутствия альтернативы, во втором это может сказаться на сроках исполнения обязательств по ГОЗ и качестве поставляемой продукции.

ПО ОТДЕЛЬНОМУ СЧЕТУ

Гл. 3 закона предполагает использование отдельного счета. Денежные средства с отдельного счета могут быть списаны только при указании в распоряжении идентификатора государственного контракта и только на такой же отдельный счет, за исключением:

  • уплаты налогов и сборов;
  • оплаты расходов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по ценам (тарифам), подлежащим государственному регулированию;
  • перечисления прибыли в размере, не превышающем размера, указанного в Постановлении Правительства РФ № 407;
  • оплаты иных расходов на сумму не более одного миллиона рублей в месяц.

Законом введен прямой запрет на совершение целого ряда операций по отдельному счету, в том числе:

  • возврат сумм займов (кредитов) и процентов по ним;
  • приобретение иностранной валюты.

Отдельные счета подлежат закрытию после получения уполномоченным банком от государственного заказчика уведомления об исполнении государственного контракта. На операции по списанию денежных средств с отдельного счета при его закрытии не распространяются ограничения, предусмотренные ч. 2 ст. 8.3 законопроекта. Фактически положения закона распространяются только на авансы по ГОЗ и не регламентируют распоряжение денежными средствами, положенными головному исполнителю и исполнителю после исполнения государственного контракта; при закрытии отдельного счета все остатки по такому счету поступают в полное распоряжение головного исполнителя или исполнителя. Запрет на возврат сумм займов (кредитов) и процентов по ним с отдельного счета не учитывает сложившуюся практику исполнения ГОЗ и может негативно сказаться на выполнении ГОЗ вплоть до остановки выполнения контракта при отсутствии авансов по ГОЗ.

При неполном или несвоевременном авансировании государственных контрактов предприятия промышленности с учетом длительности производственного цикла и ограниченными сроками исполнения обязательств вынуждены привлекать кредитные и использовать собственные средства на создание опережающих заделов. В то же время положения принятой редакции 275-ФЗ не позволяют использовать средства ГОЗ на возмещение произведенных затрат. Указанная проблема также актуальна и для государственного заказчика по долгосрочным контрактам, так как в случае отсутствия бюджетных средств на очередной год он не сможет предложить предприятиям иные варианты решения проблемы, кроме остановки производства, а возобновление производства будет дороже, чем выплата процентов по кредитам из средств ГОЗ. При этом предлагается авансирование по ГОЗ перенести из обязанности государственного заказчика в его права, однако отсутствие авансирования не освобождает головного исполнителя от выполнения обязательств по ГОЗ. Данное изменение является попыткой понизить уровень ответственности государственного заказчика в рамках ГОЗ.

Ч. 7 ст. 6 закона устанавливает порядок регулирования Правительством РФ цен на продукцию ГОЗ в объемах квот обязательных поставок (государственное бронирование) важнейших видов материально-технических ресурсов. В предыдущей редакции регулятором цен являлся рынок (ч. 7 ст. 6 275-ФЗ). Возникают противоречия при оптовых закупках материалов (особенно металла), при которых по требованию поставщиков, основанных на особенностях изготовления, поставки производятся в объемах, существенно превышающих потребности по одному государственному контракту, что будет восприниматься контролирующим органом как нецелевое использование денежных средств.

Негативная ситуация складывается и с запретом на приобретение валюты с отдельного счета, это не позволит закупать импортные комплектующие в рамках ГОЗ. Должна быть возможность использования средств ГОЗ, перечисленных на отдельный счет, на компенсацию затрат, понесенных предприятием на создание опережающих заделов и выполнение ОКР по согласованию государственным заказчиком. Предложенная законом система отдельных счетов позволит контролирующему органу и государственному заказчику отслеживать порядок и нормативы списания предприятием своих общих расходов на конкретный контракт. На практике это приведет к необходимости оплаты, например, энергоресурсов по выставленному предприятию общему счету траншами с разных счетов, а также потребует на уровне государственного заказчика установить нормативы распределения общих расходов предприятия между конкретными контрактами. Законопроектом предлагается разрешить головным исполнителям и исполнителям оплачивать с отдельного счета общие расходы на сумму не более одного миллиона рублей в месяц, однако для ряда головных исполнителей указанная сумма незначительна.

ВСЕ ТАЙНОЕ СТАНОВИТСЯ ЯВНЫМ

Головной исполнитель и исполнитель обязаны передавать в уполномоченный банк подробную информацию о составе кооперации (полное наименование, местонахождение, почтовый адрес, телефоны руководителей и др.). Уполномоченные банки в соответствии с законопроектом будут получать сведения о государственных контрактах и контрактах, банковское сопровождение которых они осуществляют, а также акты приема передачи товара и другие документы. Таким образом, уполномоченные банки будут обладать информацией, которая может быть отнесена к особо важной и совершенно секретной. Полное раскрытие данной информации потребует проведения дополнительных мероприятий по защите сведений, составляющих государственную тайну, а соответственно, и дополнительных расходов федерального бюджета или непосредственно на указанные мероприятия, или опосредованно – через повышение стоимости продукции по ГОЗ.

В рамках банковского контроля уполномоченным банкам предоставляется право осуществлять контроль распоряжений головного исполнителя и исполнителя ГОЗ на перевод денежных средств. Уполномоченный банк проверяет документы, а также имеет право отказать в принятии распоряжения к исполнению, если, по мнению уполномоченного банка, информация в распоряжении не соответствует требованиям законопроекта. Также уполномоченный банк вправе запросить любую дополнительную информацию у головного исполнителя и исполнителя для контроля распоряжений.

Исходя из вышесказанного, становится понятно, что заложенное в принятый закон ужесточение мер государственного контроля приведет к существенному усложнению хозяйственной деятельности предприятий ОПК и, как следствие, к росту цен на продукцию по ГОЗ.








































Автор
Метов Артур ФГУП "НИИСУ" при Минпромторге России